Jarenlang was het kabinetskoers om eerst duidelijke wetgeving te maken en dan pas te handhaven op schijnzelfstandigheid. In 2024 werd de volgorde omgedraaid. Alvast handhaven terwijl duidelijke wetgeving nog moest ontstaan. De handhaving op zzp’ers is inmiddels bijna twee jaar onderweg en uit onderzoek blijkt dat opdrachtgevers de regels rondom zzp’ers nog steeds nauwelijks begrijpen. De nieuwe Zelfstandigenwet die in 2028 in moet gaan, betekent weinig voor de belemmerende handhaving van dit moment.
Kabinetskoers ’16 – ’24: éérst duidelijkheid, dan handhaven
Toen de onrust door de introductie van de wet DBA in 2016 zo groot werd dat de politiek de handhaving blokkeerde, werden er duidelijke afspraken gemaakt. Eerst meer duidelijkheid over de beoordeling van de arbeidsrelatie en pas handhaven op die nieuwe wetgeving. De handhaving op schijnzelfstandigheid bleef opgeschort “vanwege de door opdrachtgevers en opdrachtnemers ervaren onduidelijkheid in wetgeving”. Ook de jaren erna bleef die volgorde overeind.
“Na invoering van die (verduidelijkende, red.) maatregelen wordt het huidige handhavingsmoratorium gefaseerd afgebouwd.” – kamerstuk uit 2019.
Nieuwe regels moesten duidelijker maken wanneer iemand werknemer of zelfstandige is en pas daarna zou het handhavingsmoratorium worden afgebouwd. Jaar op jaar werd de verduidelijking van de regels en het hervatten van de handhaving nog in samenhang gepresenteerd.
“In het regeerakkoord hebben wij afgesproken dat het handhavingsmoratorium gefaseerd vervalt na inwerkingtreding van de wetgeving.” – minister Koolmees in 2019
Kabinetskoers ’24 – heden: handhaven vóór de beloofde duidelijkheid
In 2024 werd de kabinetskoers losgelaten, zonder dat nieuwe wetgeving op orde was en mét de datum van 1 januari 2025 als start voor de handhaving.
Onder het mom van ‘dat het moratorium nu lang genoeg had geduurd’ nam de politiek, enkele hoogleraren en een aantal experts gezamenlijk het standpunt in dat ‘je nu eenmaal een wet ook moet handhaven’. De politieke belofte uit het verleden bestond niet langer en alhoewel het kabinet wist dat nieuwe wetgeving niet op tijd klaar zou zijn, moest de handhaving per 1 januari 2025 volledig worden hervat. Daarmee werd 2024 een herhaling van 2016 en stak de onrust de kop weer op.
Pleitbezorger van handhaving was onder meer Kamerlid Mariëtte Patijn (PRO). In het commissiedebat van 12 september 2024 stelde zij dat “wij de opvatting delen van de Minister dat handhaving niet langer uitgesteld moet worden.” SGP’er Flach haalt op datzelfde moment precies die breuk van oude beloftes naar voren: “maar nu is de volgorde omgedraaid.”, stelde hij. In een later debat neemt Patijn het op tegen Thierry Aartsen met de vraag of “het geen politieke lafheid is om niet te proberen nu duidelijkheid te geven: er wordt gehandhaafd.” Zo werd de politieke koers tussen ’16 – ’24, geframed in politieke lafheid in ’24.
Niet langer eerst duidelijkheid via wetgeving en daarna handhaven, maar handhaven terwijl de beloofde wettelijke verduidelijking nog moest komen.
Onduidelijkheid leidt tot angst. Angst leidt tot dienstverband.
De gevolgen van het doorzetten van de handhaving zonder duidelijke spelregels zijn inmiddels zichtbaar en de voorspellingen uit ’16 zijn de praktijk. De handhaving werkt vooral via het gedrag dat de dreiging van naheffingen veroorzaakt. We beschreven eerder tien ingrediënten die onzekerheid bij opdrachtgevers vergroten. Onduidelijke normen, wisselende uitleg, het ontbreken van zekerheid vooraf en de angst voor financiële consequenties maken opdrachtgevers kopschuw. Als een vast dienstverband de norm zou zijn, dan is deze manier van ‘handhaven’ een heel effectieve wijze om zzp’ers te belemmeren.
Want de handhaving gaat steeds minder over de juridische uitleg, maar over het ‘gepercipieerde risico‘ dat de opdrachtgever denkt te lopen. Juist dat effect lijkt binnen de handhaving een strategie te zijn. Tijdens een Rondetafeloverleg over de aanpak van schijnzelfstandigheid sprak de Belastingdienst in 2024 al over het doen groeien van de ‘gepercipieerde pakkans’ bij opdrachtgevers. Landelijk Vaktechnisch Coördinator Peter Hoogstraten van de Belastingdienst erkende later dat voor arbeidsrelaties “geen spoorboekje te maken” is, terwijl de handhaving gewoon doorgaat. In een eigen column schreef hij dat politieke doelen soms ook met “a-systematische wetgeving” kunnen worden bereikt.
Geen rechtszekerheid via concrete wetgeving, maar gedragsverandering door het vergroten van de gepercipieerde pakkans bij onzekerheid dus.
Onderzoek in ’26: slechts 4% opdrachtgevers begrijpt zzp-regels goed
De terughoudendheid bij zzp inhuur is na bijna twee jaar dreigen met financiële consequenties inmiddels vrij concreet. Uit onderzoek van Markteffect onder 960 HR-professionals, zegt slechts 4% van de respondenten goed te begrijpen wanneer een zzp’er volgens de huidige wetgeving kan worden ingezet.
Voor 58% van de ondervraagden is dat inzicht beperkt of helemaal niet duidelijk. Die onzekerheid wordt logischerwijs vertaald in ander gedag. 58% van de opdrachtgevers zegt terughoudender te zijn geworden met het inhuren van freelancers vanwege de onduidelijke zzp-regels. Bijna 60% zou juist vaker zelfstandigen inzetten wanneer duidelijker wordt wanneer dat volgens de wet is toegestaan. Daarmee is het gedrag waar in 2016 voor werd gewaarschuwd, precies de praktijk.
De handhaving en de daarmee gepaarde onzekerheid wordt tot op de dag van vandaag in stand gehouden.
Zelfstandigenwet vanaf ’28, want huidige wet is onduidelijk
Heeft het kabinet door dat de huidige wetgeving onvoldoende duidelijk is? Dat blijkt het geval. In maart 2026 schrapte minister Aartsen een deel van de Vbar en kondigde hij aan dat de Zelfstandigenwet daarvoor in de plaats moet komen. “Het is belangrijk om zelfstandigen en opdrachtgevers duidelijkheid te geven”, zodat wordt voorkomen dat opdrachten onnodig wegvallen. Oftewel, die duidelijkheid hebben zij nu niet.
De Rijksoverheid schrijft op haar website dat zelfstandigen met de nieuwe wet een “duidelijkere positie en erkenning in de wet” moeten krijgen. Oftewel, die positie en erkenning hebben zij nu niet. Daarmee bevestigt het kabinet dat de situatie van dit moment veel onduidelijkheid met zich meebrengt. Dat maakt de gekozen volgorde van handhaven zonder duidelijke wetgeving bijzonder.
Sinds 1 januari 2025 wordt er volledig gehandhaafd op regels waar het kabinet vanaf 2028 hoopt meer duidelijkheid te geven. De oplossing ligt in de toekomst, terwijl de handhaving in de tussenliggende jaren gewoon doorgaat.
Eerst handhaven, daarna pas duidelijkheid regelen
Als de overheid (opnieuw) erkent dat nieuwe wetgeving nodig is vanwege onduidelijkheid en opdrachtgevers vanwege die onduidelijkheid afhaken, hoe rechtvaardig je dan handhaving totdat een nieuwe duidelijke wet er is? Het kabinet houdt op dit moment twee tegenovergestelde standpunten overeind.
De bestaande wetgeving en jurisprudentie bieden onvoldoende duidelijkheid om veilig om te gaan met het risico op schijnzelfstandigheid. Toch wordt er op die onduidelijke regels gehandhaafd. Tegelijkertijd kondigt het kabinet een Zelfstandigenwet aan die zelfstandigen en opdrachtgevers juist meer duidelijkheid moet geven over schijnzelfstandigheid, waarmee wordt bevestigd dat die duidelijkheid er nu niet is.
Minister Aartsen stelt de handhaving zelf niet ter discussie, maar bevestigt wel dat de huidige situatie onvoldoende duidelijkheid biedt. Als opdrachtgevers de huidige regels onvoldoende begrijpen, opdrachten verdwijnen en er eerst een nieuwe wetgeving nodig is, waarom wordt dan ondertussen volledig gehandhaafd op precies die onduidelijke regels? Waarom wordt er in de periode ’26 – ’28 gehandhaafd op een arbeidsrelatie die een nieuwe wet nog moet gaan verduidelijken?
