Documenten uit een Woo-verzoek laten zien dat het Fiscaal Kader ZZP Zorg geen schijn van kans had. Landelijke koepels van zorgorganisaties hebben een jaar geduwd en getrokken, maar de Belastingdienst wilde op geen enkele manier bewegen.
In het kort
- Het Fiscaal Kader ZZP Zorg zou rechten en plichten bij inhuur van zzp’ers duidelijk maken;
- Een persbericht, een intentieverklaring en een jaar lang overleg volgden. Zonder resultaat;
- Keer op keer was er uitstel, tot de Belastingdienst zich uiteindelijk helemaal terugtrok;
- Uit het Woo-verzoek blijkt dat de Belastingdienst vanaf het begin niet mee wilde bewegen.
Belastingdienst wilde niets van Fiscaal Kader weten
In juli 2023 werd groots aangekondigd dat drie ministeries, de Belastingdienst en de landelijke koepels van zorgorganisaties samen zouden werken aan een kader voor de veilige inzet van zzp’ers in de zorg. Het doel: schijnzelfstandigheid tegengaan, met oog voor ondernemerschap. Dit traject was belangrijk voor zowel zorgorganisaties als zzp’ers, die op zoek zijn naar duidelijke spelregels bij inhuur. In mei 2024 maakte de Belastingdienst bekend dat het kader ‘onuitvoerbaar’ was en niet ‘binnen de huidige wet- en regelgeving past’. Terwijl die regels al tientallen jaren onveranderd zijn.
Wat is de werkelijke oorzaak van het mislukken van het Fiscaal Kader ZZP Zorg? Via de Wet open overheid (Woo) zijn honderden pagina’s aan besloten informatie gepubliceerd over het verloop van het proces. Uit deze stukken blijkt dat de Belastingdienst vanaf het begin geen medewerking wilde verlenen aan een aparte werkwijze voor zzp’ers in de zorg, ondanks de belofte van de drie ministeries. Dat uiteindelijk de landelijke koepels van werkgevers de schuld kregen van het mislukken van het Fiscaal Kader, is de wereld op zijn kop.
De belofte: juiste werkwijze voor opdrachtgevers en zzp’ers
Via een persbericht en een intentieverklaring werd een vergaande samenwerking beloofd tussen zorgorganisaties en de Belastingdienst. Daarnaast waren de ministeries van Volksgezondheid (VWS), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en het ministerie van Financiën betrokken. Als instellingen zich zouden houden aan het kader voor inhuur, dan konden deze opdrachtgevers rekenen op meer duidelijkheid, minder onzekerheid en een voorspelbaar toezicht. Voor zzp’ers zou het betekenen dat zij duidelijkheid zouden krijgen over hun fiscale positie als ondernemer.
“Het … model … helpt zorginstellingen de besluitvorming rondom de keuze en kwalificatie van de arbeidsrelatie in te regelen via vaste processen. Dit ondersteunt zorginstellingen bij het maken van de juiste keuzes bij de inzet van zzp’ers en beperkt daarmee de risico’s” – persbericht.
Het doel van het Fiscaal Kader ZZP Zorg was het tegengaan van schijnzelfstandigheid in de zorg, met behoud van ruimte voor zzp’ers die zich als écht zelfstandig ondernemer zouden gedragen. Het Fiscaal kader was onderdeel van een breder ‘beheersingsmodel Zorg’. Een instrument dat helderheid moest bieden over wanneer zzp-inzet is toegestaan, onder welke voorwaarden en hoe arbeidsrelaties fiscaal beoordeeld worden. Via periodiek overleg zouden knelpunten, casuïstiek en ontwikkelingen besproken worden. Branches, drie ministeries én de Belastingdienst waren nauw betrokken bij de uitwerking en doorontwikkeling van het kader. Aanleiding voor een heus fotomoment.
De praktijk: vertragen, uitstellen en anderen de schuld geven
Voor de documenten uit het Woo besluit beschikbaar werden, was al langer duidelijk dat de Belastingdienst een goede uitkomst belemmerde.
- Het Fiscaal Kader ZZP Zorg zou op 1 januari 2024 in werking treden, maar dit liep vertraging op. Zo werd de start van het fiscaal kader zzp zorg uitgesteld van 1 januari naar 1 juli 2024. De zorgkoepels begrepen niet waarom het bij het ministerie van SZW allemaal zo lang moest duren;
- Terwijl het landelijk overleg met de zorgkoepels gaande was over het Fiscaal Kader, trokken lokale Belastinginspecteurs zorgorganisaties binnen om zzp constructies te controleren. Daar werd alvast een negatief oordeel geveld over de inzet van zzp’ers in de zorg;
- Op de avond van 30 januari struikelt de publicatie van het Fiscaal Kader ZZP Zorg. Deze publicatie stond de dag erna (!) gepland. De Belastingdienst zag het allemaal toch niet ziet zitten. Een week later probeert de Belastingdienst nog het verhaal omhoog te houden dat overleg door gaat;
- Vervolgens mocht de zorgsector nog maanden wachten op een definitief standpunt. Eind mei stapte de Belastingdienst pas formeel uit het fiscaal kader zzp zorg. Nou ja, formeel. De landelijke zorgkoepels kregen de schuld van het mislukken van het Fiscaal Kader.
Nu blijkt dat de werkgevers weinig te verwijten valt en dat de Belastingdienst vanaf de start niet wilde bewegen.
Woo-verzoek: Fiscaal Kader ZZP Zorg had geen schijn van kans
Uit de documenten van het Woo-verzoek valt duidelijk op te maken dat de brancheorganisaties in de zorg herhaaldelijk hun zorgen en bezwaren kenbaar maakten over de problemen op de arbeidsmarkt. Duidelijkheid vooraf was noodzakelijk. Vele malen overleg en feedbackrondes verder blijken belangrijke inhoudelijke punten van de brancheorganisaties onvoldoende in het uiteindelijke kader verwerkt. Hun input leidde niet tot echte aanpassingen.
“De Belastingdienst kan niet instemmen met een kader zoals beoogd, omdat dit niet past binnen de huidige wet- en regelgeving.” – Woo stukken
De Belastingdienst hield vast aan haar eigen risicobeoordeling en een eigen Kader voor de zorg was niet mogelijk. De juridische en fiscale werkelijkheid stond hierbij centraal, niet enig pragmatisme om te komen tot een Fiscaal Kader voor de zorg. Ook duidelijk wordt dat duidelijkheid vooraf in de ogen van de Belastingdienst helemaal geen optie was. “Fiscale zekerheid vooraf over de kwalificatie van alle voorkomende arbeidsrelaties is feitelijk niet mogelijk.” Uit de stukken blijkt dat de Belastingdienst intern al verdeeld was over het of niet ondertekenen van het persbericht met de drie ministeries: “Advies: niet ondertekenen van het persbericht; anders de verwachting wekken die we niet kunnen waarmaken.”
Belastingdienst hanteert een dubbele moraal
De Belastingdienst kon geen duidelijkheid vooraf bieden over het werken met zzp’ers. Ook niet voor de zorg.
“Op basis van huidige wet- en regelgeving is de kwalificatie voor … de arbeidsrelatie afhankelijk van alle omstandigheden van het geval in onderling verband bezien. Dit maakt dat (fiscale) zekerheid vooraf op de kwalificatie van alle voorkomende arbeidsrelaties feitelijk niet mogelijk is, omdat bij de beoordeling de feiten en omstandigheden bij de latere uitvoering van de werkzaamheden doorslaggevend zijn voor de kwalificatie.”
De Belastingdienst zegt hiermee dat ze vooraf nooit zeker kunnen zeggen of iemand schijnzelfstandig is. Ze beslissen dat pas achteraf, als ze precies zien hoe het werk in de praktijk wordt uitgevoerd. Een bijzondere uitspraak als je beseft dat het persbericht wel degelijk duidelijkheid vooraf beloofde. Daarnaast vindt de Belastingdienst al jaren dat de hele zorgsector een ‘verhoogd risico heeft op schijnzelfstandigheid’, terwijl zij hier stelt dat “alle omstandigheden van het geval in onderling verband” beoordeeld moeten worden.
Als de Belastingdienst tot afspraken moet komen dan wijst zij op iedere afzonderlijke casuïstiek. Als zij de zorgsector verwijten wil maken als ‘risicovolle sector’, dan heeft zij geen afzonderlijke beoordeling of bewijsvoering nodig. Met die dubbele moraal kun je altijd overal onderuit.
Zorgkoepels vroegen om duidelijkheid, maar kregen dat niet
Eindevaluatie van het traject – “Vele malen overleg en feedbackrondes verder blijken belangrijke inhoudelijke punten van de brancheorganisaties onvoldoende in het uiteindelijke kader verwerkt. Hun input leidde niet tot echte aanpassingen. De Belastingdienst hield vast aan haar eigen risicobeoordeling.”
Ondanks deze duidelijke conclusie, trokken de ministeries hun handen af van de zorgkoepels en het Fiscaal Kader, zonder verantwoordelijkheid te nemen. Zorgorganisaties kregen de schuld. De zin uit het persbericht van het jaar ervoor die stelde dat “de partijen (waaronder de drie ministeries) verantwoordelijkheid willen nemen” kwam niet zo goed meer uit. Het ministerie van VWS verschoof na het falen van het traject handig van mede-eigenaar naar gastheer. “VWS heeft een faciliterende rol om partijen hierin bij elkaar te brengen.” ‘Wel betrokken, maar niet verantwoordelijk‘ heet dat in Ruttiaans.
Hoe reageerde het ministerie van Financiën, verantwoordelijk voor de Belastingdienst, op het falen van het traject? “De ministeries van VWS, SZW, Financiën en de Belastingdienst zien graag dat de gesprekken hervat worden. Het blijft onze intentie om gezamenlijk te kijken naar werkbare oplossingen.” Aan de Belastingdienst heeft het dus niet gelegen, aldus het ministerie van Financiën.
Een jaar overleg, nul beweging
“De strategie van de Belastingdienst is erop gericht dat burgers en bedrijven zoveel mogelijk uit zichzelf hun verplichtingen nakomen, zonder kostbare, dwingende acties van de Belastingdienst.” – intentieverklaring.
Ondanks alle overleggen, beloftes en persmomenten bleef de Belastingdienst vasthouden aan het eigen strikte juridische kader. Het resultaat: een jaar van schijnbare samenwerking, waarin de zorgsector werd uitgenodigd aan tafel, maar nooit echt serieus genomen werd als gelijkwaardige gesprekspartner. Hierdoor ging veel tijd ging verloren in het laatste jaar van voorbereiding voordat de regels rond handhaving op schijnzelfstandigheid werden gewijzigd.
De houding van de Belastingdienst is illustratief voor het bredere zzp-debat: het ‘dienstverband is de norm’, en zolang dienstverband de uitkomst niet is, werkt de Belastingdienst niet constructief mee. “Het initiatief ligt nu bij de brancheorganisaties. Wij trekken ons terug.”, zo vertelde de Belastingdienst in de laatste fase. Het is goed en verstandig dat de koepels van werkgevers na het mislukken van het Fiscaal Kader ZZP Zorg zelf dat initiatief hebben genomen met de opvolger: het ‘Fiscaal Kompas ZZP Zorg‘.
Het is straks is aan de rechter om ‘alle feiten en omstandigheden’ uit de praktijk te beoordelen. Daar hoort de opstelling van de Belastingdienst en de drie ministeries ook bij. De Woo stukken bevestigen dat het Fiscaal Kader ZZP Zorg geen schijn van kans had, terwijl die duidelijkheid wel was toegezegd. Belofte maakt schuld—ook voor de Belastingdienst en de ministeries. Wordt vervolgd.
