Engeland liet in 2021 al zien hoe dreigen met handhaving, communicatie over risico’s en juridische onzekerheid een complete zzp-markt kunnen laten vastlopen. De Nederlandse campagne ‘ZZP Ja of Nee’ vertoont dezelfde mechanismen. Angst voor handhaving, defensieve opdrachtgevers en groeiende onzekerheid onder zelfstandigen. Toch wordt hier in een recente evaluatie niet op in gegaan. Net zoals in Engeland worden maatschappelijke gevolgen genegeerd. Een parlementaire enquête moest daar uiteindelijk opheldering bieden.
Via een eigen ‘ZZP ja of nee’-aanpak liet Engeland in 2021 haar zzp-markt vastlopen
De overheid presenteerde de Nederlandse campagne ‘ZZP Ja of Nee’ als neutrale voorlichting, maar in de praktijk blijkt vooral sprake van een gedragsinterventie gebaseerd op angst, dreigen met handhaving en aanhoudende onzekerheid. Nederland is niet het eerste land dat de inhuur van zzp’ers via suggestieve communicatie sterk probeerde te beïnvloeden.
Ook het Verenigd Koninkrijk voerde tijdens het ‘IR35-dossier’ een eigen versie van een ‘zzp ja of nee’-campagne. Via publieke communicatie, dreigen met handhaving en voortdurende waarschuwingen over schijnzelfstandigheid, ontstond een klimaat van angst en onzekerheid. Opdrachtgevers gingen zich steeds terughoudender opstellen en het resultaat was voorspelbaar. Preventieve uitsluiting van zelfstandigen en een markt die vastliep nog vóórdat rechters definitief duidelijkheid hadden gegeven.
Nederland heeft die lessen genegeerd en doet dat nog steeds, zo maakt de evaluatie van de ‘ZZP Ja of Nee’ campagne duidelijk. Het Britse IR35 schandaal laat zien waar deze aanpak eindigt. De vraag is niet meer óf Nederland dezelfde patronen laat zien, maar hoe lang we dit zelfde traject nog blijven kopiëren.
De Britse overheid wilde schijnzelfstandigheid bestrijden en liet de zzp-markt vastlopen
In 2021 voerde het Verenigd Koninkrijk strengere regels in tegen schijnzelfstandigheid via de zogenaamde ‘IR35-aanpak’. De overheid wilde voorkomen dat mensen als zzp’er werkten, terwijl ze in de praktijk functioneerden als werknemer. Volgens de Britse overheid zorgde dat voor oneerlijke concurrentie met werknemers en liep de samenleving belastinginkomsten mis. Daarom kwam er strengere handhaving.
Vanaf 2017 werd de publieke sectoren zoals zorg en onderwijs aangepakt. Vanaf 2021 werden alle andere sectoren daar ook bij getrokken. Opdrachtgevers werden verantwoordelijk gemaakt voor het beoordelen of iemand écht zelfstandig werkte of feitelijk werknemer was, zonder dat de arbeidsrelatie eenvoudig uit te leggen viel. Tegelijkertijd begon de overheid intensief te communiceren over dreigende risico’s, naheffingen en potentiële schijnzelfstandigheid. Werkgevers kregen voortdurend de boodschap dat verkeerde keuzes grote financiële gevolgen konden hebben.
De arbeidsmarkt reageerde vervolgens niet op de wet zelf, maar op angst voor de interpretatie van de wet. Organisaties begonnen massaal met het uitsluiten van freelancers. Zelfstandigen verloren opdrachten en organisaties kregen juist meer moeite om gespecialiseerd personeel te vinden. Uiteindelijk moest de Britse Belastingdienst publiekelijk bekennen dat een grootschalige zzp-blokkade helemaal niet de bedoeling was geweest, maar toen was de schade al ontstaan. De combinatie van handhaving, publieke communicatie en juridische onzekerheid had de arbeidsmarkt schade berokkend. De paniekreactie op IR35 was enorm. In een Britse impactsurvey gaf bijna de helft van de respondenten aan dat opdrachtgevers uit voorzorg volledig stopten met het inhuren van zzp’ers.
En diezelfde dynamiek is inmiddels ook in Nederland zichtbaar.
‘ZZP Ja of Nee’: voorlichting of gedragsinterventie?
De Nederlandse campagne ‘ZZP Ja of Nee’ loopt sinds eind 2024 en werd door de overheid gepresenteerd als neutrale publieksvoorlichting. In de praktijk was de communicatie sterker gericht op het aanjagen van risicomijdend gedrag, dan op de juridische werkelijkheid. Suggestieve uitingen als ‘Voorkom schijnzelfstandigheid’, ‘Loop geen risico op naheffingen’, ‘Werk jij terecht als zzp’er?’ en ‘Huur jij terecht een zzp’er in?’ gingen verder dan het uitleggen van wetgeving. ‘Inbedding = dienstverband‘ was bij de communicatie uitingen een speerpunt. De campagne stuurde nadrukkelijk op gedrag en het onderstrepen van risico’s, terwijl de juridische werkelijkheid al decennia zeer genuanceerd ligt.
Dit heeft sterke gelijkenissen met de strategie in Engeland. Vanaf 2021 werden grote opdrachtgevers zelf verantwoordelijk gehouden voor de beoordeling van de arbeidsrelatie. De Britse Belastingdienst ‘ondersteunde’ met factsheets, stappenplannen, voorbeeldsituaties, animaties en communicatieproducten om uitleg te geven over wat zzp’ers en opdrachtgevers moesten doen. Beschreven vanuit wat niet mogelijk zou zijn. Dit nam de onzekerheid niet weg, maar vergrootte deze juist. Door open normen, dreiging met naheffingen en communicatie over risico’s gingen organisaties niet zorgvuldiger beoordelen, maar defensiever handelen. Duidelijke informatie bleef uit en er ontstonden brede zzp-blokkades, waardoor een deel van de arbeidsmarkt vastliep.
Evaluatie ‘ZZP Ja of Nee?’ negeert de maatschappelijke schade
De recente evaluatie van de overheidscampagne ‘ZZP Ja of Nee’ werd besteld door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), zelf verantwoordelijk voor de campagne. De evaluatie liet de meest ingrijpende maatschappelijke effecten buiten beschouwing. Het onderzoek gaat wel in op herkenning, boodschap, bekendheid van de website, zoekgedrag en waardering van de campagne. Zzp’ers moesten “uit zichzelf compliant gedrag” gaan vertonen zo lezen we terug.
In de praktijk duwt de overheid duizenden organisaties via dreigende handhaving en communicatie richting risicomijdend gedrag, maar dat werd nu juist niet geëvalueerd in het onderzoek. Er werd niets gemeten over verloren opdrachten, defensieve inhuur, zzp-blokkades, uitstroom van zelfstandigen, markteffecten of de vraag hoeveel organisaties uit angst simpelweg stopten met zzp’ers. Zelfs wanneer de evaluatie vertelt dat opdrachtgevers na de campagne ZZP Ja of Nee méér zijn gaan twijfelen, leidt dat niet tot kritische vragen over de campagne.
De ZZP Ja of Nee campagne wordt geëvalueerd alsof het gaat om campagne voor verkeersveiligheid en is niet beoordeeld als de arbeidsmarktinterventie die het is. Hoe 1,5 miljoen zelfstandigen geraakt zijn door dit overheidsbeleid blijft onbesproken. Precies dat patroon zag je ook in Engeland tijdens het IR35-debacle. Selectieve focus en het negeren van de praktijk, terwijl de markt ondertussen vastgelopen was.
Wat je van een democratisch gekozen overheid mag verwachten
In democratische rechtsstaten bestaan duidelijke internationale uitgangspunten voor overheidscampagnes richting grote groepen burgers. Zeker wanneer beleid economische gevolgen kan hebben voor meer dan 1,5 miljoen zelfstandigen, mag van overheden worden verwacht dat communicatie proportioneel, feitelijk, transparant en evidence-based is. Internationale organisaties zoals de OECD en communicatiestandaarden rond publieke gedragssturing benadrukken steeds dezelfde principes.
Overheden moeten burgers correct informeren, onzekerheden eerlijk benoemen en voorkomen dat communicatie angst, marktverstoring of risicomijdend gedrag veroorzaakt. Juist wanneer juridische normen complex of nog in ontwikkeling zijn, hoort een overheid terughoudend te communiceren en geen schijnzekerheid te creëren. Goede publieke communicatie vergroot vertrouwen in de rechtsstaat. Communicatie hoort niet te leiden tot een situatie waarin bedrijven uit angst zelfstandigen preventief beginnen uit te sluiten. Dat is in het geval van ZZP Ja of Nee en de website www.hetjuistecontract.nl wel het gevolg.
Onderweg naar een parlementaire enquête over handhaving op zzp’ers
In Engeland liep de maatschappelijke en politieke onrust rond IR35 uiteindelijk zo hoog op dat parlementaire commissies zich over de gevolgen van het beleid gingen buigen. De Britse House of Lords concludeerde dat de IR35 aanpak “fundamenteel gebrekkig” was en dat de overheid de gedragseffecten en economische gevolgen ernstig had onderschat. Die ontwikkeling lijkt sterk op de situatie in Nederland. Officieel gaat de Nederlandse handhaving over ‘schijnzelfstandigheid’, maar in de praktijk ervaren veel organisaties en zelfstandigen inmiddels dat vooral zzp als werkvorm zelf onder druk is komen te staan. Wij telden tien duurzame ingrediënten die in deze campagne angst zaaien en gedrag sturen.
De combinatie van open normen, dreiging met handhaving, suggestieve risicocommunicatie en onzekerheid over de beoordeling leidt nu zo’n anderhalf jaar tot defensieve inhuur, terughoudende opdrachtgevers en het preventief uitsluiten van zelfstandigen. Rechters geven aan dat je ieder geval apart moet beoordelen. Zzp kan volgens de rechtspraak wel, behalve volgens de Belastingdienst zelf.
Nederland volgt precies dezelfde route als Engeland, met dan als voornaamste verschil dat het voorbeeld al bekend was. Zij liepen enkele jaren voor op ons en Nederland heeft er niet van geleerd. De economische schade, verloren opdrachten, uitstroom van professionals en verstoringen op de arbeidsmarkt zijn voorspeld. Engeland liet de discussie over schijnzelfstandigheid eindigen in een parlementaire enquête. Nederland gaat straks dezelfde kant uit. We zitten nu nog in de fase van selectief onderzoek, een minister die liever de andere kant op kijkt en ambtenaren op kruistocht.
Wordt vervolgd.
